关于深化我市旅游业体制机制改革

进一步加快龙虎山景区发展步伐的调研报告

一、我市旅游业体制机制的沿革

我市旅游业的龙头在龙虎山。自建市以来，围绕龙虎山景区旅游业的做大做强，我市对景区管理体制和运行机制进行了不懈探索：1983年，我市提出开发龙虎山资源的问题，并于1984年成立鹰潭市第一家旅游开发公司，1986年成立龙虎山风景名胜区管理局，1990年成立鹰潭市旅游局。1993年5月，将龙虎山风景名胜区管理局与市旅游局合并成立市风景旅游区管理局(1998年3月更名为市龙虎山风景旅游区管理局，1999年11月更名为市龙虎山风景旅游区管理委员会)，实行三块牌子一套人马，由市委、市政府赋予其行使县级党政管理职能，并先后将原属贵溪县管辖的上清镇、龙虎山镇、上清林场和余江县管辖的豪岭村划归景区管辖，从根本上改变了在龙虎山旅游开发过程中地方行政管理、风景名胜管理和旅游行业管理三驾并驱，各行其事，互相掣肘，阻碍发展的状况，形成有利于龙虎山旅游开发的统一行政、管理和投资主体。2001年，景区组建了龙虎山旅游集团公司，按照市场化运作、企业化管理的模式，负责整个龙虎山景区的旅游资源的统一运营。2003年9月单设鹰潭市旅游局。2008年9月，龙虎山风景旅游区管理委员会更名为龙虎山风景名胜区管理委员会。2008年11月，市委、市政府对市旅游局和龙虎山景区管委会主要领导实行交叉任职，即市旅游局局长兼任龙虎山景区管委会主任，龙虎山景区党委书记兼任市旅游局党组书记。2010年4月，将余江县、贵溪市的部分自然村划归龙虎山景区管理。2010年12月至今，市旅游局局长同时兼任龙虎山景区党委书记。

实践证明，龙虎山旅游经济的发展与管理体制的优化息息相联，每一次管理体制的变革都带来了旅游经济的加速发展。目前，龙虎山景区下辖两镇一场、18个村委会、2个居委会，面积262平方公里，总人口4.1万。2011年景区预计接待国内外游客将突破60万人，旅游直接收入1.2亿元，旅游人数和旅游直接收入的增长超过前9年的增长总和；大道乾坤、木栈道游、特色夜游、圣井山开发、丹霞国际养生谷和美人桥湿地公园等旅游重点建设项目稳步推进。

二、我市旅游业体制机制存在的主要问题

一是运用市场机制运作旅游的起点不高。我市已形成了以龙虎山总体规划为龙头，各区域详细规划为主体的相对完善的规划编制体系，但缺乏一个专业、科学、高水平的产业规划，无论是经营、运作，还是宣传，都缺乏大旅游的的理念，更没有凸显一个主题。在旅游营销方面，也缺乏专业的策划，没有对旅游项目进行包装。二是管理体制不顺。景区作为市委、市政府的派出机构，在一定权限内虽履行了县级党政管理职能，但近几年很多市直部门没有真正授权景区履行县级党政管理的职责，造成一些问题得不到及时协调解决，影响了景区的发展。三是用人机制不活。景区旅游和社会各项事业的快速发展，特别是景区旅游的集团化管理、市场化运作，需要景区根据形势变化及时调整相应机构和人员，但由于景区没有相应的自主权，影响了现有干部职工工作积极性和高级人才的引进。四是行政职能不畅。目前龙虎山景区存在规划审批难、项目立项难、建设用地指标少、建设资金短缺等诸多问题，造成景区重点建设项目整体推进困难，严重制约了景区的快速发展。景区作为特殊区域，以上四个方面的支持主体都是省以上部门，景区协调级别低、空间小、效果差。

三、深化我市旅游业体制机制改革的建议

我市旅游业体制机制改革的关键在龙虎山，龙虎山景区体制机制顺畅，则全市旅游业发展顺畅。随着《国务院关于加快发展旅游业的意见》的出台，全国范围内的旅游业竞争日益白热化；我省也明确提出打造旅游产业大省的目标，出台了系列鼓励旅游发展的政策措施，而在江西四大名山旅游经济中，我市排名靠后。目前，我市旅游业发展正处在不进则退的紧要关头，为加快促进景区、城区旅游一体化，形成以山水观光为基础，特色文化旅游、休闲度假旅游、乡村旅游和运动养生为主体的特色旅游产品体系，把鹰潭打造成“中国丹霞·道教文化旅游胜地”，我们建议从以下几方面深化我市旅游业体制机制改革：

(一)增强运用市场机制运作大旅游的观念。旅游是我市四大发展战略之一。我市要在日益激烈的旅游业竞争中立于不败之地，并获得长足发展，应借鉴湖北武当山和其它名山的经验，解放思想，更新观念，增强运用市场机制运作大旅游的观念。大旅游需要大思路、大手笔、大投入、大市场。我市旅游业发展“十二五”规划提出：把鹰潭建设成为鄱阳湖生态经济区旅游集散地，海峡西岸旅游区北翼的旅游中心城市，国际性文化生态旅游目的地城市。按照这一大思路，我市旅游业发展必须打破区域限制和条块分割，突破狭隘的景点观念，突出文化主题，找准文化产业和旅游产业的聚合点。建议聘请国内一流的专业旅游规划公司对我市的旅游资源进行高起点、高标准的产业规划和策划，重点要对龙虎山景区的旅游项目进行设计包装，尽快出台龙虎山泛旅游发展战略规划，然后面向全国招商，引进像太极湖集团、中青旅集团这样有实力的大型旅游集团进行开发建设，把自然景观和文化元素结合起来，打造文化旅游产业的旗舰航母，从而实现我市旅游业的裂变式发展。规划一旦确定后，不能随意变更，要严格执行规划，保证规划的严肃性。

（二）建立旅游管理高位推动机制。建议市委、市政府成立推进龙虎山景区旅游发展工作领导小组，市长任组长，市委、市政府分管领导任副组长，市旅游局局长任办公室主任，各相关部门为成员，每季度至少召开一次协调会，协调解决我市旅游业发展中的以下重大问题：对旅游六要素进行合理组织，促进休闲、娱乐和观光旅游的同步发展；对旅游资源的大规格、深层次组合开发及时进行研究并作出决策；推动跨县、跨部门、跨行业、跨所有制的大旅游企业集团的形成，使集团公司逐步形成围绕旅游产业做大做强的旗舰能力；针对目前龙虎山景区重大项目建设中遇到的审批、立项、土地、资金问题，研究提出解决方案，并向省里和中央有关部门寻求支持和帮助。

（三）授权龙虎山景区行使“政府框架，特区政策”职能。一是进一步强化景区的政府框架。学习借鉴湖北武当山的经验，由市委、市政府争取省委、省政府批准建立“龙虎山特区”，成为名正言顺的县区一级龙虎山景区管委会。二是加强景区管委会的领导力量。明确由一名市委常委或副市长担任龙虎山景区党委第一书记，在景区负总责，协调解决景区发展中的重大问题。三是授权龙虎山景区行使县级行政管理职能。建议市政府将市可办结的审批事项及管理职能全部下放至龙虎山景区，以减少办事程序，提高办事效率。四是激活用人机制。赋予景区县级人事管理权限，在市编委核定的机构和编制总量内，赋予景区一定的机构调整、人才引进自主权。同时，景区要进一步深化人事制度改革，精简机构，压缩管理人员，提高工作效率。精简下来的管理人员，充实一线营销力量，加大市场开发力度，实现降本增效，促进旅游健康持续发展。

（四）调整龙虎山景区与规划控制范围。一是加强景区至市区余家段景观缓冲带规划控制。景区至市区缓冲区是城景结合区域，作为进入龙虎山景区的第一通道，今后该区域将是龙虎山景区接待设施落户的主要区域。二是加强余江环洪五湖区域规划控制。余江环洪五湖区域湖光山色，风光旖旎，环境优美，紧毗龙虎山核心景区，将是鹰潭城市发展的后花园，也是龙虎山景区发展的北大门。三是加强泸溪河上游沿途景观规划控制。泸溪河上游生态环境优美，有鬼谷子洞、太平天国古城墙、清代曾家古民居等众多名胜古迹，其生态植被和人文景观不亚于龙虎山景区，这片区域今后将是龙虎山打造成为旅游目的地的延伸地带，开发价值十分巨大。四是加强鹰瑞高速龙虎山连接线两侧规划控制。该区域视野开阔，风景秀丽，迎面即是龙虎山排衙峰景观。目前该区域村民建房普遍存在体量大、面积大、风格不一、布局凌乱的局面，和景区自然景观严重不协调，建议市政府对该区域沿线两侧村民建房进行严格规划控制，达到与景区规划、设计、建设相统一的效果。

（五）积极稳妥推进龙虎山旅游项目上市。目前龙虎山景区向银行贷款、运用土地进行融资都比较难，上市融资促发展是一条有效的途径。积极支持龙虎山旅游文化控股（集团）公司做大做强，借鉴安徽黄山、九华山等风景名胜区先进经营管理经验，严格按照公司法和法人治理结构来改革集团公司现有管理运行模式，建立“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，将经营权、人事权、决定权、建设权、营销权真正还给公司，使公司真正成为一个独立的市场主体。加强公司财务管理，严格按照收支两条线的财务管理模式，明确划分收入资金和支出资金的流动，确保资金安全、合理、及时和有效地运用。建议将我市的酒店集团也纳入集团，使集团公司业务逐步涵盖吃、住、行、游、娱、购六个方面，实现我市旅游业由门票经济向产业经济转型，从而拿得出一定数量的经营性资产进入金融市场进行融资，积极稳妥地推进龙虎山旅游项目上市。